Podpora zaměstnávání osob s trestní minulostí

Odpovědně zadávané veřejné zakázky mohou způsobit, že veřejné prostředky, které by byly tak jako tak utraceny při uspokojování potřeb zadavatele, nejen, že uspokojí tyto potřeby, ale naplní i jiné cíle, které individuální zájmy a potřeby zadavatele přesahují a přinášejí pozitivní celospolečenské efekty.

Specifickým příkladem projevu odpovědného veřejného zadávání je požadavek zadavatele na zaměstnávání osob s trestní minulostí (jakožto osob znevýhodněných na trhu práce, kterémužto tématu se obecně věnuje kapitola Podpora zaměstnanosti osob znevýhodněných na trhu práce. Na tu tímto odkazujeme). Zaměstnávání osob s trestní minulostí však nese určitá specifika, na něž tento text poukazuje. Dané oblasti se navíc věnuje i Vláda České republiky, která svým usnesením č. 75 ze dne 25. ledna 2017 zohledňování takovýchto požadavků při zadávání veřejných zakázek doporučila.

Při hledání odpovědi, na otázku zda, resp. proč dbát při zadávání zakázek na zaměstnávání osob s kriminální minulostí (a tím těmto osobám pomáhat), je zapotřebí si předně uvědomit, že i přes spáchané bezpráví pachatel trestného činu nepozbývá základních lidských práv a lidské důstojnosti. Současně má stále stejné životní potřeby, na jejichž uspokojování si musí vydělat prací.

Je rovněž namístě uvědomit si, že vězení dříve či později opustí 99,8 % osob odsouzených k trestu odnětí svobody. Ročně se jedná o více než 10.000 osob. Vedle toho je zapotřebí vzít v potaz desítky tisíc osob ročně, jimž vznikne záznam v rejstříku trestů, aniž by putovali do zařízení pro výkon trestu odnětí svobody. Tito lidé běžně fungují ve společnosti a denně je míjíme na ulicích, ale jejich běžné fungování ve společnosti je výrazně ztěžováno řadou překážek.

Je zcela správné, aby pachatel trestného činu byl stíhán a aby vykonal jemu uložený trest, nicméně poté, co splní uložený trest, by jeho veřejný „dluh vůči společnosti“ měl být považován za splněný. Tento člověk by tedy po skončení trestu měl mít postavení srovnatelné se všemi ostatními (s přirozenými odchylkami spočívajícími v omezení výkonu činností, pro něž je daná konkrétní trestní minulost potenciálním rizikem a důvodnou překážkou). Stigma kriminální minulosti by samo o sobě nemělo mít fatální vliv na možnost uplatnění osoby (zejména pak poté, co si uložený trest odpykala).

V praxi však tato premisa nefunguje a osoby se záznamem v rejstříku trestů se stávají nedůvodně znevýhodněnými a případně u nich může hrozit opakování společensky závadného jednání. Zvláště osoby po skončení výkonu trestu odnětí svobody jsou pak o to více ohroženými marginalizací a sociálním vyloučením v důsledku nezřídka složité adaptace na život mimo věznici. Kumulace těchto okolností pak vede k tomu, že se uložený trest zcela míjí účinkem a jeho důsledkem je pouze akcelerace „kriminální kariéry“ jednotlivce a jeho návrat do vězeňského systému, což představuje nemalou zátěž pro veřejné rozpočty.

Záznam v rejstříku trestů znamená na trhu práce překážku. To i v případě, kdy povaha konkrétního spáchaného přečinu či zločinu nemůže mít jakýkoli vliv na schopnost osoby zastávat obsazovanou pozici. Některé průzkumy dokazují, že osoba kvalifikovaná a pro pracovní pozici případně nejvhodnější, je vyřazena z účasti již v časné fázi výběrového řízení v důsledku existence záznamu v rejstříku trestů a není jí dána příležitost osobně prezentovat své kvality, ani vysvětlit svůj postoj k dřívějšímu protiprávnímu jednání. Nedůvodné a nadbytečné uplatňování požadavku na trestní bezúhonnost přitom kritizoval již roku 2011 ve své zprávě veřejný ochránce práv, JUDr. Pavel Varvařovský.

Každý jednotlivec potřebuje získávat prostředky na obživu a úhradu svých potřeb. Osoba s trestní minulostí, která nezíská pracovní uplatnění z důvodu existence záznamu v evidenci rejstříku trestů, je závislá na sociální pomoci druhých (stát nevyjímaje), není s to plnit své závazky (ať již vyživovací povinnost osobám závislým, náhradu škody poškozeným její dřívější trestnou činností nebo jiné), hrozí jí zadlužování a sociální vyloučení, může být dohnána k páchání další trestné činnosti a narušovat tak bezpečnost a veřejný pořádek a eventuálně se znovu octnout ve věznici. Podíl opakovaně trestaných se přitom v českých věznicích podle Koncepce vězeňství do roku 2025 pohyboval v letech 2014 a 2015 okolo 70 %. Krom toho představuje její případné uvěznění nemalou zátěž pro veřejné rozpočty, jak vyplývá například ze zprávy Vězeňské služby České republiky. Takovýto scénář je tedy zjevně nehospodárný…ale není nevyhnutelný.

Osoba s trestní minulostí, která pracovní uplatnění vzdor záznamu v rejstříku trestů získá, oproti tomu může krom získávání prostředků k obživě sebe sama i osob na ní závislých těžit z pocitu užitečnosti a zvýšení sebevědomí v důsledku nalezení práce, je schopná plnit své závazky a v neposlední řadě je přispěvatelem do veřejných rozpočtů. To vše může vést k úspěšnému znovuzařazení cílové osoby zpět do společnosti.

Lze teoreticky namítnout, že zaměstnání trestané osoby je možné i mimo koncept OVZ a zadavatelé tedy nic podobného dělat nemusí. Takovéto zaměstnávání je však nahodilé, nesystematické a v České republice ještě zdaleka ne běžné. Smyslem prosazování uvedeného požadavku do zadávání veřejných zakázek je tak mj. i snaha o rozšíření společensky prospěšné praktiky zaměstnávání trestaných osob do personálních politik zaměstnavatelů.

Zaměstnání trestané osoby jistě není samo o sobě dostačující pro její úspěšnou reintegraci (stejně tak je důležitá dobrá sociální práce, poradenství, podpora). Jedná se však o podmínku, bez níž je resocializace dopředu odsouzena k nezdaru. Dát trestané osobě šanci na nový začátek je nejen obecně správné, ale zejména zodpovědné a hospodárné. V případě veřejných zakázek se navíc jedná o požadavek na zaměstnání příslušníků konkrétní cílové skupiny při činnosti hrazené veřejnými prostředky, které by byly tak jako tak vynaloženy. Za tutéž cenu tedy může zadavatel přispět k nápravě trestané osoby v nezáviděníhodné sociální situaci a přispět k výrazné úspoře veřejných prostředků, které by mohly vzniknout v souvislosti s možnou novou či opakovanou trestnou činností.

Vytyčení cíle

Pokud zadavatel nazná, že prostřednictvím svých zakázek může a chce přispět k zaměstnávání osob s trestní minulostí, měl by podniknout základní kroky k tomu, aby mohl tento cíl začít naplňovat.

Základem pro zadavatele musí být zjištění veškerých podstatných okolností. Zejména by měl na samém počátku spolehlivě zjistit, zda má zvažovaná veřejná zakázka vůbec potenciál na vytvoření nových pracovních míst a také to, zda plnění veřejné zakázky umožňuje zaměstnání osoby s kriminální minulostí (mj. i z hlediska úrovně kvalifikace). Jako vhodná se může (typicky pro trestané osoby s nízkou kvalifikací) jevit zejména široká škála manuálních prací ve stavebnictví, lesnictví či údržbě veřejných prostranství. Naopak poměrně méně pravděpodobné bude nalezení vhodného kandidáta s trestní minulostí pro plnění zakázky na zpracování vysoce kvalifikovaných činností (projektová dokumentace, dodávky sofistikovaných služeb souvisejících s výpočetní technikou, právní služby etc.). Pro účely zmapování možností trhu práce uspokojit poptávku po osobách z dané cílové skupiny je namístě, aby zadavatel spolupracoval zejména s Úřadem práce, se sociálními kurátory zařazenými do obecních úřadů obcí s rozšířenou působností, s Vězeňskou službou, případně i Probační a mediační službou. Pomoc nabízejí rovněž neziskové organizace. Příkladmý seznam institucí lze nalézt zde.

Osoby se záznamem v rejstříku trestů jsou širší vnitřně diferencovanou skupinou, která čítá několik specifických podskupin. Ty se vzájemně liší nejen z hlediska stupně sociální deprivace, ale také rizika sociálního vyloučení, apod. Nejvýznamnějšími skupinami jsou například osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody nebo nezaměstnané osoby odsouzené k podmíněnému trestu odnětí svobody. Tyto jednotlivé podkupiny jsou nositeli určitých společných charakteristik a kromě toho mohou být do reintegrace jednotlivých osob zapojeny různé organizace, s nimiž může zadavatel spolupracovat.

Pokud ve spolupráci s pomocnými organizacemi zaměstnavatel získá zaměstnance s trestní minulostí skutečně odhodlaného začít nový život a vystoupit ze stínu kriminální minulosti, může tím získat loajálního zaměstnance vděčného za poskytnutou příležitost a vysoce motivovaného k odvádění dobrých pracovních výkonů.

Je vhodné upozornit na to, že zúčastněné osoby musí dbát na dodržování veškerých povinností, které mohou se zaměstnáváním trestaných osob souviset. Jako příklad lze uvést údaje o trestní minulosti osob, které lze považovat za osobní (dokonce citlivý) údaj podle zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů. Proto musí dotčené subjekty při jejich zpracování brát v potaz mj. i povinnosti stanovené tímto předpisem.

Příležitosti pro odpovědné veřejné zadávání dle předmětu veřejné zakázky

Zakázky na dodávky

V oblasti podlimitních veřejných zakázek (např. při nákupu nábytku) lze postupovat podle ustanovení § 30 písm. b) ZZVZ, tedy uskutečnit přímý nákup od Vězeňské služby České republiky (zákon předpokládá využití této možnosti i při veřejných zakázkách na služby, jakož i na stavební práce).

Zakázky na služby

Zakládání a údržba veřejné zeleně a záležitosti související se zahradnickými či technickými potřebami a službami jsou zejména na úrovni místních samospráv běžnou oblastí zadávání veřejných zakázek, při kterých lze podpořit zaměstnávání osob s kriminální minulostí. Dobře využitelné pro odpovědné veřejné zadávání jsou také úklidové služby, služby spočívající v praní a čištění, oprava a údržba kancelářských strojů, služby související s likvidací odpadů a odpady, apod.

Zakázky na stavební práce

Veřejné zakázky na stavební činnost mohou být významným nástrojem zadavatele, kterým lze snadno podpořit zaměstnanost osob s kriminální minulostí. Je to zejména proto, že plnění probíhá po delší dobu a uplatnění při něm mohou najít rovněž osoby s nižší kvalifikací, jakož i osoby, jejichž dřívější kvalifikace výrazně zakrněla v důsledku dlouhodobého pobytu v nápravném zařízení.

Možnosti uplatnění hlediska zaměstnávání trestaných osob při zadávání veřejných zakázek

Před zahájením zadávacího řízení

Výjimka pro podlimitní veřejné zakázky

V souladu s ustanovením § 30 písm. b) ZZVZ nemusí být v zadávacím řízení zadávány podlimitní zakázky na dodávky, služby ani stavební práce poskytované Vězeňskou službou České republiky České republice. Odběrem zboží, služeb nebo stavebních prací od tohoto dodavatele může zadavatel podpořit zaměstnávání osob ve výkonu trestu odnětí svobody, čímž přispěje k tvorbě a upevňování jejich pracovních návyků a tedy k lepším podmínkám pro jejich resocializaci a adaptaci na podmínky po skončení výkonu trestu. Nabídka je k dispozici na webových stránkách Vězeňské služby České republiky.

Tímto opatřením lze přispět zejména k tomu, aby odsouzení trávili čas v nápravném zařízení smysluplnou činností, k udržení jejich pracovních návyků, případně k získání cenných praktických zkušeností, které pak mohou uplatnit po skončení výkonu trestu odnětí svobody.

V počáteční fázi zadávání

Zvláštní podmínky plnění veřejné zakázky

V praxi lze v zadávacím řízení využít formu zvláštní podmínky plnění veřejné zakázky v oblasti zaměstnávání osob s kriminální minulostí v souladu s § 37 odst. 1 písm. d) ZZVZ, tedy požadavku, aby určitý počet nebo procento osob podílejících se na realizaci veřejné zakázky (nikoli procento osob z celkového počtu zaměstnanců) pocházelo z řad osob s kriminální minulostí. Účastník, který uvedenou zvláštní podmínku nesplní, bude vyloučen.

Pravidla pro hodnocení nabídek

Podle obecného ustanovení § 39 odst. 3 písm. a) ZZVZ zadavatel stanoví pro hodnocení nabídek kritéria, která vyjadřují objektivní a ověřitelné skutečnosti související s předmětem veřejné zakázky. V souladu s ustanovením § 116 ZZVZ je zadavatel oprávněn stanovit kritéria kvality. Odst. 2 písm. d) tohoto ustanovení pak upřesňuje, že kritériem kvality mohou mj. být sociální aspekty. Odst. 3 § 116 ZZVZ stanoví, že tato kritéria musí být „vymezena tak, aby podle nich nabídky mohly být porovnatelné a naplnění kritérií ověřitelné“. V souladu s ustanovením odst. 5 § 116 ZZVZ se má přitom „za to, že kritéria kvality souvisejí s předmětem veřejné zakázky, pokud se vztahují k jakékoliv fázi životního cyklu předmětu veřejné zakázky“. Čím více osob z cílové skupiny takto dodavatel (účastník) zaměstná, tím více bodů v hodnocení získá. Naopak nesplnění uvedeného požadavku nevede k ukončení účasti v zadávacím řízení. Účastník je pouze nucen dosáhnout lepšího hodnocení v jiném hodnotícím kritériu a tedy typicky nabídnout nižší cenu.

V uvedené fázi zadávacího řízení (tedy při posuzování či hodnocení) je vhodné požadovat prokázání splnění podmínky formou čestného prohlášení. Zaměstnávání konkrétních osob a jeho prokazování je v době hodnocení nabídek předčasné.

Požadavek ve formě zvláštní podmínky či hodnotícího kritéria musí být zahrnut rovněž do výsledné smlouvy a v průběhu realizace veřejné zakázky plněn (a toto plnění kontrolováno). Požadavek zadavatele vycházející z principů OVZ je tedy namístě vtělit již do návrhu smlouvy – přílohy zadávací dokumentace.

Před podpisem smlouvy

Dodavatel předloží doklady a dokumenty požadované před podpisem smlouvy, tj. minimálně požadovaný seznam osob, s nimiž založil pracovněprávní vztah v souvislosti s plněním zakázky, potvrzení místně příslušného kontaktního pracoviště úřadu práce, a zároveň může předložit prohlášení o celkovém počtu osob, které se budou na plnění zakázky podílet. Nepředložení těchto dokladů a dokumentů je důvodem k vyloučení účastníka zadávacího řízení.

V průběhu plnění

Zadavatel by měl průběžně kontrolovat, zda plnění probíhá v souladu s podmínkami stanovenými smlouvou, tj. včetně ověřování, zda se na plnění podílejí trestané osoby v počtu smlouvou stanoveném.

V průběhu plnění veřejné zakázky může přirozeně docházet ke změnám v sestavě osob, které se na plnění podílejí. Je zbytečné bazírovat na zaměstnávání konkrétních osob, a je tedy namístě, aby smluvní dokumentace ošetřovala i možnost řešení dočasného výpadku plnění podmínky zaměstnávání trestaných osob (vč. lhůt pro zjednání nápravy). V případě úmyslného, vícečetného, opakovaného či dlouhotrvajícího porušení této podmínky smlouvy by měl zadavatel striktně uplatňovat sankce stanovené pro tyto účely ve smlouvě.

Některé další zvláštnosti při zaměstnávání osob s kriminální minulostí

Zaměstnávání osob ve výkonu trestu v areálu věznice, resp. ve střežených objektech mimo věznice

Při zaměstnávání osob s kriminální minulostí mohou teoreticky vyvstat komplikace v případě, že by zadavatel hodlal podpořit zaměstnávání osob ve výkonu trestu odnětí svobody, které vykonávají práci pro dodavatele (externí zaměstnavatele) v areálu věznic nebo střežených provozech mimo areál. Působení potenciálních dodavatelů v těchto objektech (a uvnitř věznic zejména) vyžaduje provedení nemalých vstupních investic. Vyřešit je rovněž zapotřebí bezpečnostní otázky či otázky dopravy osob i materiálu a otázky bezpečnosti a ostrahy. Vstup dodavatele do věznice je vázán na schvalovací procesy VSČR a lze předpokládat nemalé časové nároky již jen administrativní fáze. Další časové nároky má nepochybně vstup dodavatele do věznice ve smyslu zavedení výrobních postupů a technologií do prostor věznice, výstavba či úprava prostor pro výrobu etc. Pokud by zadavatel uplatnil požadavek na zaměstnávání této skupiny osob s trestní minulostí, mohl by tento požadavek působit jako překážka pro dodavatele, kteří dosud ve věznici nepůsobí, v přístupu k veřejné zakázce. Naopak dodavatelé, kteří zde již působí, by se dostávali do nedůvodně zvýhodněné pozice. Takovýto postup by tedy bylo možné zpochybnit jako postup porušující zásadu rovnosti a nediskriminace.

Jako samostatná cílová skupina jsou tedy osoby vykonávající práci ve věznicích pro externí zaměstnavatele nevhodné. Pokud by však zadavatel připustil jako rovnocennou i jinou podobu plnění podmínky zaměstnávání trestaných osob (např. zaměstnáním osob po skončení výkonu trestu odnětí svobody), výše zmíněná nedůvodná nerovnost mezi dodavateli by byla eliminována.

Zkušenosti

Se zapojením osob s kriminální minulostí do práce mají zkušenosti subjekty zahraniční i domácí, osoby práva veřejného i soukromého. Příklady zaměstnávání v České republice jsou, nicméně, stále ještě nepříliš četné a zpravidla se vůbec netýkají uplatňování zvláštních požadavků zadavatele veřejných zakázek. Tato oblast tak zůstává volným působištěm pro zadavatele, jimž není lhostejná otázka návratu trestaných osob do společnosti, jakož i (nepřímo) otázka bezpečnosti občanů a úspory veřejných prostředků.

Zaměstnávání osob propuštěných z výkonu trestu Městem Úvaly

Ve spolupráci Města Úvaly s neziskovou organizací RubikonCentrum se daří zařazovat osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody při úklidu veřejných prostranství.

Úklid ulic v Městské části Praha 2

Městská část Praha 2 ve spolupráci s Ministerstvem spravedlnosti a společností Komwag, čistota a úklid města, a.s. zahrnuje do úklidových prací veřejných prostranství osoby ve výkonu trestu odnětí svobody.

Zaměstnávání osob s kriminální minulostí společností ARRIVA

Dopravce zaměstnává osoby s kriminální minulostí například na pozicích řidičů či mechaniků.